Vedar o somatório de atestados de capacidade técnico-operacional é exceção e não a regra. Quando imposta de forma genérica e sem motivação robusta, a restrição é ilegal, e o licitante pode questioná-la e reverter sua inabilitação.

Poucas frustrações são tão grandes para uma empresa quanto a de ser inabilitada em uma licitação não por falta de experiência, mas porque o edital recusou somar os atestados que comprovam exatamente essa experiência. A empresa tem o acervo técnico, executou obras semelhantes, apresenta a melhor proposta e, ainda assim, fica de fora porque o edital exigia que toda a qualificação coubesse em um único atestado.

Esse cenário é mais comum do que deveria, e o Tribunal de Contas da União voltou a enfrentá-lo em dezembro de 2025, no Acórdão 2.839/2025-Plenário.

A decisão reafirma uma diretriz que todo licitante precisa conhecer: somar atestados é a regra; proibir é a exceção, e exceção que só se sustenta com justificativa técnica detalhada.

1. SOMATÓRIO DE ATESTADOS

A qualificação técnico-operacional diz respeito à experiência da empresa na execução de objeto semelhante ao licitado. Ela é comprovada por atestados de capacidade técnica emitidos pelos contratantes anteriores, que registram o que foi executado e em que quantidade. Quando o edital fixa quantitativos mínimos (metros quadrados de pavimentação, volume de concreto, área construída etc.).

A empresa pode reunir vários atestados de obras distintas para alcançar aquele mínimo. Isso permite que a experiência acumulada em diferentes contratos seja considerada de forma conjunta.

Para o licitante, o tema é decisivo, pois exigir a comprovação integral em um só atestado favorece quem já executou um único contrato de grande porte e exclui empresas que construíram a mesma capacidade ao longo de vários empreendimentos, ainda que, somados, demonstrem aptidão igual ou superior. É justamente aí que mora o risco de a regra de habilitação se converter, na prática, em barreira artificial à competição.

A Lei nº 14.133/2021 trata a qualificação técnica em seu art. 67, sempre orientada pelos princípios da competitividade, da razoabilidade e da busca pela proposta mais vantajosa (art. 5º).

A legislação prevê que tudo o que restringe a participação precisa ser proporcional e motivado.

Por isso o TCU consolidou o entendimento de que o somatório de atestados é a regra, voltada a ampliar a disputa, e que sua vedação é medida excepcional.

No Acórdão 2.839/2025-Plenário, o Tribunal foi enfático ao registrar que proibir o somatório só se justifica quando demonstrado, de forma técnica e inequívoca, que a execução em maior escala altera a natureza do serviço e eleva sua complexidade a ponto de a experiência fragmentada, mesmo somada, não bastar:

“O somatório de atestados para fins de qualificação técnico-operacional é a regra, com vistas a ampliar a competitividade dos certames. Sua vedação é, dessa forma, medida excepcionalíssima.” (Acórdão 2.839/2025-Plenário)

A decisão se ancora em uma linha jurisprudencial reiterada: a Administração pode, sim, vedar o somatório, mas apenas em situações excepcionais e desde que explique, nos atos preparatórios, por que a soma comprometeria a aptidão técnica naquele objeto específico.

2. O CASO CONCRETO: ACÓRDÃO 2.839/2025 DO PLENÁRIO

O caso analisado envolvia contratação destinada à elaboração de projetos e à execução do remanescente de uma obra.

O edital condicionava a comprovação da capacidade técnico-operacional à apresentação de um único atestado, vedando o somatório de certidões de forma genérica, como regra aplicável a todos os itens de qualificação. Com base nessa cláusula, um licitante (organizado em consórcio) foi inabilitado, embora sustentasse possuir, no conjunto de seus acervos, toda a experiência necessária, além de apresentar a proposta mais vantajosa.

Ao examinar a representação, o Tribunal considerou que as justificativas do órgão eram abstratas: invocavam genericamente a alta complexidade da obra, a existência de múltiplas frentes de trabalho e o receio de “pulverização” de experiências, mas não demonstravam o nexo de causalidade entre esses fatores e a proibição imposta.

Em outras palavras, faltou explicar por que, naquele objeto, somar atestados tornaria o licitante tecnicamente inapto. Sem esse elo lógico, a cláusula violava os princípios da motivação, da razoabilidade e da competitividade.

A repercussão econômica reforçou a gravidade do equívoco: a inabilitação fundada em restrição ilegal impediu a contratação da proposta com a melhor pontuação combinada de técnica e preço, gerando prejuízo potencial superior a R$ 30,7 milhões.

Diante disso, o Plenário determinou a anulação do ato de inabilitação e o retorno do certame à fase de habilitação, com a expressa admissão do somatório de atestados na reanálise da documentação. A correção, observou o Tribunal, não apenas restabelece a legalidade, como concretiza a economicidade e a busca pela proposta mais vantajosa.

3. OS DIREITOS DO LICITANTE QUE A DECISÃO REAFIRMA

Lida sob a ótica de quem disputa o contrato, a decisão deixa nítidos alguns direitos que o licitante muitas vezes desconhece e que, por isso, deixa de exercer:

Direito à soma como padrão. A regra é poder somar atestados; o licitante não precisa concentrar toda a sua experiência em um único contrato anterior para se habilitar.

Direito à motivação. Qualquer vedação ao somatório deve estar acompanhada de justificativa técnica robusta e detalhada, registrada nos atos preparatórios. Restrição genérica, sem demonstração concreta, é ilegal.

Direito à proporcionalidade. As exigências de quantitativos devem limitar-se às parcelas de maior relevância e guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto, na linha da Súmula TCU 263.

Direito de não ser excluído por barreira artificial. Uma cláusula que restringe a competição sem amparo técnico não pode prevalecer sobre o interesse público na obtenção da melhor proposta.

Reconhecer esses direitos é o primeiro passo. O segundo, e mais importante, é saber exercê-los no momento certo, com a forma adequada.

4. COMO O LICITANTE DEVE AGIR PARA EXERCER ESSES DIREITOS

Direito que não é exercido tempestivamente costuma se perder.

Por isso, a postura do licitante diante de uma cláusula que veda o somatório de atestados deve ser ativa e escalonada:

Antes da abertura: esclarecer e impugnar. Identificada a vedação ao somatório sem motivação adequada, o caminho inicial é o pedido de esclarecimento e a impugnação ao edital, que a Lei nº 14.133/2021 (art. 164) admite a qualquer interessado até três dias úteis antes da data de abertura. É a oportunidade de exigir que a Administração explicite a justificativa técnica ou retire a restrição.

Na habilitação: apresentar a soma e fundamentar. Convém apresentar os atestados de forma consolidada, demonstrando que o conjunto atinge os quantitativos exigidos e que os serviços têm características compatíveis com o objeto. A clareza documental antecipa e enfraquece eventual tentativa de inabilitação.

Em caso de inabilitação: recorrer. Se ainda assim a empresa for inabilitada, cabe recurso administrativo, no prazo de três dias úteis (art. 165 da Lei nº 14.133/2021), expondo que a vedação carece de nexo de causalidade e contraria a jurisprudência consolidada do TCU.

Se necessário: levar ao controle externo. Mantida a ilegalidade, é possível representar ao Tribunal de Contas competente, como ocorreu no próprio Acórdão 2.839/2025, e, conforme o caso, buscar a via judicial. A existência de prejuízo ao interesse público e de melhor proposta preterida costuma ser determinante para a reversão do ato.

Em todas essas frentes, a tese vencedora é sempre a mesma: a vedação ao somatório é exceção e exige demonstração concreta de que a experiência somada não garante aptidão.

Quanto mais bem documentado o acervo técnico da empresa e quanto mais cedo a impugnação for apresentada, maiores as chances de êxito.

CONCLUSÃO

O Acórdão 2.839/2025-Plenário reafirma um direito que beneficia diretamente os licitantes: o de somar a experiência acumulada em diferentes obras e serviços para comprovar sua capacidade técnico-operacional.

A vedação a essa soma é medida excepcional e só se legitima quando a Administração demonstra, de forma técnica e detalhada, por que a execução em maior escala exigiria uma única experiência equivalente.

Nosso escritório atua preventivamente em licitações e contratos administrativos, na elaboração de impugnações e recursos, na defesa em processos perante os órgãos de controle e na orientação estratégica de licitantes.

SMP Advogados

Rafael Moura