Inexequibilidade de preços em licitações de engenharia: sem critério no edital, a desclassificação pode ser ilegal (Lei 14.133/2021)

Em obras e serviços de engenharia, o edital precisa dizer, de antemão, como os preços serão analisados para fins de inexequibilidade, sobretudo quanto à definição dos preços unitários relevantes. Entenda o que mudou com o Acórdão 2357/2026 do TCU e como o licitante pode se defender.

Poucas situações são tão frustrantes para uma empresa de engenharia quanto apresentar a proposta de menor preço e, em vez de ser contratada, ver-se desclassificada sob o rótulo de “inexequível”, sem que o edital jamais tenha dito, com clareza, como os preços seriam analisados e quais preços unitários seriam tratados como relevantes nessa avaliação.

O licitante fica diante de um julgamento construído depois da disputa, à luz de um critério que não constava do instrumento convocatório.

É exatamente esse cenário que o Tribunal de Contas da União voltou a enfrentar no Acórdão 2357/2026 – Primeira Câmara (Representação, Relator Ministro Bruno Dantas).

A decisão reafirma uma diretriz que todo licitante de obras e serviços de engenharia precisa conhecer: as regras de inexequibilidade têm de estar no edital, definidas de forma objetiva e prévia. O que não foi anunciado antes não pode servir de fundamento para excluir a melhor proposta depois.

1. O QUE É PROPOSTA INEXEQUÍVEL E O QUE A LEI 14.133/2021 EXIGE DO EDITAL

Proposta inexequível é aquela cujo preço é tão baixo que não comporta a execução do objeto nas condições contratadas. A Lei nº 14.133/2021 autoriza a desclassificação de propostas com preços inexequíveis (art. 59, III) e daquelas cuja exequibilidade não seja demonstrada, quando a Administração exigir essa comprovação (art. 59, IV).

Para obras e serviços de engenharia, a lei vai além e fixa parâmetros próprios:

O parâmetro dos 75%. O art. 59, § 4º, considera inexequíveis as propostas cujos valores forem inferiores a 75% do valor orçado pela Administração. Esse percentual, contudo, não funciona como uma guilhotina automática: a jurisprudência consolidada do TCU, na linha da Súmula TCU 262, entende tratar-se de presunção apenas relativa de inexequibilidade.

Antes de desclassificar, a Administração deve diligenciar e abrir ao licitante a oportunidade de comprovar que sua proposta é, sim, exequível (art. 59, IV e § 2º).

A garantia adicional dos 85%. O art. 59, § 5º, prevê que o licitante vencedor cuja proposta seja inferior a 85% do valor orçado preste garantia adicional, equivalente à diferença entre esse patamar e o valor ofertado, mecanismo que protege o interesse público sem, por si só, eliminar a proposta.

O comando central do § 3º. É aqui que mora o ponto decisivo. O art. 59, § 3º, determina que, no caso de obras e serviços de engenharia, para efeito de avaliação da exequibilidade e de sobrepreço, serão considerados o preço global, os quantitativos e os preços unitários tidos como relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e global a ser fixado no edital, conforme as especificidades do mercado correspondente.

Em outras palavras, a própria lei impõe que o edital fixe, antecipadamente, o método de análise dos preços: quais preços unitários serão considerados relevantes, como a aceitabilidade dos preços unitários e do preço global será aferida e de que forma a exequibilidade será avaliada. A definição não é uma faculdade da Administração, mas uma exigência legal e o lugar dessa definição é o edital, não no julgamento.

2. O QUE DECIDIU O TCU NO ACÓRDÃO 2357/2026 SOBRE INEXEQUIBILIDADE

Ao apreciar a representação, a Primeira Câmara do TCU fixou entendimento direto e de grande utilidade prática, no sentido de que nas licitações de obras e serviços de engenharia, a ausência, no edital, da forma de análise e julgamento dos preços ofertados para fins de avaliação de inexequibilidade, especialmente quanto à definição dos preços unitários relevantes, afronta o art. 59, § 3º, da Lei 14.133/2021 e o princípio da eficiência.

A decisão deixa nítido que não basta o edital repetir o percentual legal ou anunciar genericamente que avaliará a exequibilidade.

É preciso explicitar o como: o instrumento convocatório tem de descrever a metodologia de análise e julgamento dos preços e, em especial, definir quais são os preços unitários relevantes que servirão de referência para esse exame.

Quando essa definição falta, dois princípios são atingidos ao mesmo tempo. Primeiro, o da objetividade do julgamento e da legalidade: o licitante disputa sem saber as regras que poderão excluí-lo, e a Administração acaba decidindo segundo critério construído após as propostas. Segundo, o da eficiência: a lacuna abre espaço para desclassificações arbitrárias, recursos, impugnações e anulações, comprometendo a obtenção da proposta mais vantajosa e a própria celeridade do certame.

O recado do Tribunal é de que a previsibilidade dos critérios de inexequibilidade não é detalhe formal, e sim condição de validade do julgamento das propostas em engenharia.

3. OS DIREITOS DO LICITANTE NA LICITAÇÃO DE ENGENHARIA QUE A DECISÃO REAFIRMA

Lida sob a ótica de quem disputa o contrato, a decisão torna evidentes direitos que o licitante muitas vezes desconhece, e, por isso, deixa de exercer:

Direito a regras claras e prévias. O licitante tem direito de saber, antes de ofertar, como seus preços serão analisados e quais preços unitários serão tratados como relevantes. Edital silente sobre o método de avaliação de inexequibilidade é edital deficiente.

Direito de não ser desclassificado por critério inexistente. Uma proposta não pode ser afastada com base em parâmetro que não constava do edital. Critério improvisado na fase de julgamento não tem força para excluir a melhor proposta.

Direito ao contraditório e à diligência. A inexequibilidade abaixo dos 75% é presunção relativa. Antes de qualquer desclassificação, o licitante tem direito de demonstrar a exequibilidade de sua proposta, por meio de composição de custos e demais elementos (art. 59, IV e § 2º).

Direito à eficiência e à proposta mais vantajosa. O interesse público é mais bem atendido pela contratação eficiente e competitiva. Uma desclassificação apoiada em lacuna do edital contraria, a um só tempo, a legalidade e a economicidade.

Reconhecer esses direitos é o primeiro passo. O segundo, e mais importante, é saber exercê-los no momento certo, com a forma adequada.

4. COMO CONTESTAR A DESCLASSIFICAÇÃO POR INEXEQUIBILIDADE: O PASSO A PASSO DO LICITANTE

Direito que não é exercido tempestivamente costuma se perder. Por isso, diante de um edital que não define o critério de inexequibilidade, a postura do licitante deve ser ativa e escalonada:

Antes da abertura: esclarecer e impugnar. Identificada a ausência da forma de análise dos preços ou da definição dos preços unitários relevantes, o caminho inicial é o pedido de esclarecimento e a impugnação ao edital, admitidos a qualquer interessado até três dias úteis antes da data de abertura (art. 164 da Lei nº 14.133/2021). É a oportunidade de exigir que a Administração explicite o método ou corrija a omissão antes da disputa.

Na fase de julgamento: provocar a diligência e demonstrar a exequibilidade. Se a proposta for tratada como inexequível, convém apresentar, de forma organizada, a composição de custos e os elementos que comprovem a viabilidade do preço, exigindo a diligência que a presunção relativa impõe (art. 59, IV e § 2º). A clareza documental antecipa e enfraquece eventual tentativa de desclassificação.

Em caso de desclassificação: recorrer. Mantida a exclusão, cabe recurso administrativo no prazo de três dias úteis (art. 165 da Lei nº 14.133/2021), demonstrando que a desclassificação se apoiou em critério ausente do edital e que a inexequibilidade não foi comprovada de forma objetiva, mas apenas presumida.

Se necessário: levar ao controle externo. Persistindo a ilegalidade, é possível representar ao Tribunal de Contas e, conforme o caso, buscar a via judicial. A existência de prejuízo ao interesse público costuma ser determinante para a correção do ato.

Em todas essas frentes, a tese é a mesma: em engenharia, a inexequibilidade só pode ser aferida segundo critério objetivo, definido previamente no edital. O que não foi anunciado antes da disputa não pode justificar a exclusão depois.

CONCLUSÃO

O Acórdão 2357/2026 (Primeira Câmara) reafirma uma garantia que beneficia diretamente as empresas de engenharia: a de que os preços só podem ser avaliados, para fins de inexequibilidade, com base em critérios objetivos e previamente fixados no edital, inclusive quanto à definição dos preços unitários relevantes.

Nosso escritório atua preventivamente em licitações e contratos administrativos, na análise e impugnação de editais, na defesa da exequibilidade de propostas perante as comissões e pregoeiros, na elaboração de recursos e na atuação junto aos órgãos de controle.

Se a sua empresa foi desclassificada por inexequibilidade ou identificou um edital sem critério claro de análise de preços, fale com a nossa equipe para avaliar as medidas cabíveis.

SMP Advogados

Rafael Moura