Dosimetria da multa do art. 57 da Lei 8.443/1992: a proporcionalidade não se mede apenas em percentual do débito

A proporcionalidade da multa aplicada pelo TCU não se afere pelo simples cálculo de sua relação percentual com o valor do débito. No Acórdão 2507/2026-Primeira Câmara, o Tribunal decidiu que a dosimetria da pena deve incorporar fatores qualitativos, como a gravidade da infração, o grau de reprovabilidade da conduta, a extensão do dano social, o potencial dissuasório da sanção e a necessidade de tutela do patrimônio público.

Quando um responsável é condenado a recompor o erário, é comum que a discussão sobre a multa se reduza a uma conta: que fração do débito ela representa. O raciocínio é compreensível, mas o Tribunal de Contas da União voltou a afastá-lo.

Em decisão de maio de 2026, a Primeira Câmara assentou que medir a proporcionalidade da sanção apenas pela sua proporção aritmética em relação ao débito é insuficiente, porque ignora a dimensão qualitativa da infração e as próprias finalidades da pena.

1. A multa do art. 57 e o problema da dosimetria

O art. 57 da Lei 8.443/1992 autoriza o TCU, quando o responsável é julgado em débito, a aplicar multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao erário.

A própria redação do dispositivo, ao fixar um teto expresso em percentual do débito, induz a um raciocínio tentador de que bastaria comparar o valor da multa com o valor do dano para concluir se a sanção é ou não proporcional.

Esse raciocínio, porém, é incompleto para o TCU.

A relação percentual entre multa e débito é apenas um dos elementos da dosimetria e não o seu critério único. Reduzir a pena a uma operação matemática esvazia o juízo de censura que a sanção encerra e ignora que dois débitos de igual valor podem corresponder a condutas de gravidade muito distinta. Foi precisamente esse ponto que o Acórdão 2507/2026 enfrentou.

2. Proporcionalidade qualitativa da multa, não aritmética

O eixo da decisão do TCU está na recusa em tratar a dosimetria como cálculo.

O Tribunal registrou que a multa correspondia a percentual inferior a 60% do débito imputado e que esse dado, isoladamente, não permite concluir pela excessividade da pena.

Nas palavras do voto condutor:

“Sob essa perspectiva, a aferição da proporcionalidade da multa não pode se restringir a uma análise meramente matemática de sua relação percentual com o valor do débito. A jurisprudência do TCU e a dogmática do direito sancionador administrativo reconhecem que a dosimetria da pena deve considerar fatores qualitativos, tais como a gravidade da infração, o grau de reprovabilidade da conduta, a extensão do dano social, o potencial dissuasório da sanção e a necessidade de tutela do patrimônio público. A circunstância de a multa corresponder a percentual inferior a 60% do débito, por si só, não conduz à conclusão de excessividade, sobretudo quando a irregularidade culminou em obra inacabada e destituída de qualquer utilidade pública.”

A decisão ancorou esse entendimento no art. 22, § 2º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que determina que, na imposição de sanções, sejam consideradas a natureza e a gravidade da infração, os danos dela decorrentes, as circunstâncias agravantes e atenuantes e os antecedentes do agente.

A proporcionalidade, portanto, é um juízo de adequação entre a pena e a totalidade desses elementos e não uma simples fração do débito.

3. As funções da sanção e o dano social

Para manter a multa, o voto recuperou as funções que a sanção pecuniária desempenha.

A função repressiva ou retributiva reprova a conduta incompatível com os deveres de boa gestão.

A função preventiva geral desestimula que outros gestores adotem comportamentos semelhantes, reforçando a credibilidade do controle externo.

E a função preventiva especial, ou pedagógica, busca desincentivar a reincidência do próprio responsável e fomentar maior diligência na condução de ajustes administrativos.

Sob essa ótica, o Tribunal destacou que o prejuízo do caso transcendia a dimensão estritamente patrimonial do débito.

A paralisação da obra, sem qualquer utilidade pública da parcela executada, frustrou a política pública que justificara o convênio e privou a população do equipamento que jamais foi entregue.

Esse custo social, observou a decisão, integra a gravidade da lesão ao interesse público e deve ser sopesado na fixação da pena. Mitigar a multa nesse contexto, advertiu o relator, poderia transmitir sinal institucional equivocado e reduzir a eficácia pedagógica do controle.

4. O que o Acórdão 2507/2026 sinaliza

A decisão orienta tanto a atividade de controle quanto a defesa dos responsáveis.

Para a fixação e a revisão da pena. A dosimetria deve ser motivada por fatores qualitativos concretos, e não apenas pela proporção da multa em relação ao débito. A administração e os órgãos de controle precisam explicitar a gravidade da conduta, o grau de reprovabilidade e a extensão do dano (inclusive social) que justificam o quantum aplicado.

Para a defesa do gestor. O mesmo critério vale para os dois lados. Como a proporcionalidade não se mede por percentual, o pedido de mitigação fundado apenas na relação aritmética entre multa e débito tende a não prosperar. A defesa eficaz é aquela que enfrenta os fatores qualitativos: demonstra menor gravidade da conduta, ausência de dano social relevante, aproveitamento útil do que foi executado, boa-fé ou circunstâncias atenuantes aptas a reduzir a censura.

Para a instrução e a documentação. No caso concreto, pesou contra o recorrente a ausência de comprovação de que a parcela executada teve alguma utilidade. Documentar o efetivo proveito da despesa e a regular aplicação dos recursos é, também por isso, medida relevante de gestão e de defesa.

Conclusão

O Acórdão 2507/2026-Primeira Câmara consolida uma diretriz de método: a proporcionalidade da multa do art. 57 da Lei 8.443/1992 é um juízo qualitativo, não uma conta.

O percentual da multa em relação ao débito é apenas um indicador, que não confirma nem afasta, por si só, a adequação da pena.

O que efetivamente importa é a gravidade da infração, a reprovabilidade da conduta, a extensão do dano e a função dissuasória da sanção.

SMP Advogados

Rafael Moura