No Acórdão 2788/2026, o Plenário do TCU considerou ilegal, em licitação de menor preço, cláusula que obrigava o vencedor a aplicar o mesmo percentual de redução a todos os itens da planilha. A regra é típica do maior desconto com fator kappa, imprópria no julgamento por menor preço.

Nas licitações de obras, o lance final costuma incidir sobre o preço global. Encerrada a disputa, o vencedor ajusta a planilha ao novo valor, e muitos editais resolvem a questão de forma simples: exigem que o desconto obtido seja aplicado, na mesma proporção, a cada item do orçamento.

A prática é antiga. Resta saber se é compatível com a Lei nº 14.133/2021 quando o critério de julgamento é o menor preço. No Acórdão 2788/2026 – Plenário, de 7 de outubro de 2026, o TCU concluiu que é ilegal a exigência nesses casos de licitação por menor preço.

Caso Julgado

O Município de Zé Doca/MA licitou a construção e a urbanização de praças, pelo critério de menor preço. O item 10.1 do edital da Concorrência 18/2024 exigia que, após o último lance, o vencedor mantivesse em cada item a mesma proporção de desconto oferecida sobre o valor global.

As cinco melhores propostas foram desclassificadas, com valores entre R$ 1.417.973,70 e R$ 1.475.400,00, para um orçamento estimado de R$ 1.916.180,68. O contrato resultante foi rescindido amigavelmente dois meses depois da assinatura.

A Concorrência 29/2024, que substituiu a primeira, repetiu a cláusula, embora o Município já tivesse sido ouvido pelo TCU sobre ela. Dez das doze licitantes foram desclassificadas. A menor proposta afastada era de R$ 1.437.135,51, cerca de 25% abaixo do estimado; a vencedora contratou por R$ 1.897.000,00, com desconto de cerca de 1%.

Desconto Linear Não Cabe no Julgamento por Menor Preço

Para o TCU, num certame de menor preço, a exigência viola os arts. 5º e 59, § 3º, da Lei nº 14.133/2021. O primeiro inclui a competitividade entre os princípios da licitação. O segundo define o que a Administração pode controlar nas propostas de obras e serviços de engenharia:

“§ 3º No caso de obras e serviços de engenharia e arquitetura, para efeito de avaliação da exequibilidade e de sobrepreço, serão considerados o preço global, os quantitativos e os preços unitários tidos como relevantes, observado o critério de aceitabilidade de preços unitário e global a ser fixado no edital, conforme as especificidades do mercado correspondente.”

A lei autoriza o controle do preço global e dos preços unitários relevantes, segundo critério de aceitabilidade fixado no edital. Não autoriza exigir que cada item reproduza o desconto global. O art. 56, § 5º, segue a mesma lógica: o vencedor reelabora a planilha com valores “adequados ao valor final da proposta vencedora”, e não proporcionais a ele.

Cada empresa tem estrutura de custos própria, e algumas são mais eficientes em terraplenagem, outras em pavimentação ou em instalações. O percentual uniforme força preços unitários artificiais e afasta justamente quem oferece o menor preço por ter vantagem em parte do objeto. Em Zé Doca, a cláusula eliminou propostas até 25% mais baratas que a vencedora.

O voto também afastou a justificativa usual da cláusula, que é prevenir o jogo de planilha. A Lei nº 14.133/2021 já tem instrumentos para isso: o próprio controle dos preços unitários relevantes e as regras de aditamento dos arts. 127 e 128, que preservam nas alterações contratuais o desconto obtido na licitação. O relator lembrou que o Tribunal já censurava descontos lineares indiscriminados sob a Lei nº 8.666/1993 (Acórdãos 2.304/2009, 326/2010 e 2.907/2012, todos do Plenário).

A conclusão vale para o menor preço, e o próprio processo deixa isso claro. A unidade técnica apontou a “incoerência” entre esse critério e uma regra própria do julgamento por maior desconto, em que o percentual linear tem lugar por meio do chamado fator kappa.

Mas foi além: para a unidade técnica, nem o maior desconto com percentual linear serviria ao caso, porque a construção de praças não reúne itens homogêneos e sujeitos a controle de preços, como os serviços de manutenção predial licitados sobre a tabela Sinapi.

No maior desconto, os licitantes disputam um percentual sobre o preço global fixado no edital, que se estende aos aditivos (art. 34, § 2º, da Lei nº 14.133/2021).

No Acórdão 1.354/2025, que tratou de materiais para manutenção predial, o relator descreveu a modelagem típica das obras, a do fator kappa (κ), coeficiente único que multiplica todos os preços do orçamento-base, inclusive os dos serviços acrescidos por aditivo. Um desconto de 25% corresponde a κ igual a 0,75. Assim, vence quem oferece o maior desconto linear sobre a planilha do orçamento-base, sem liberdade para descontos diferentes por item.

Para ele, admitir descontos diferenciados transformaria o maior desconto em menor preço, e o Plenário recomendou que, nas licitações por lote ou preço global julgadas por maior desconto, o percentual incida linearmente sobre cada item do orçamento (TCU. Acórdão 1354/2025. Plenário. Rel. Min. Benjamin Zymler. Sessão de 18/6/2025). Nesse modelo, o desconto linear é a regra da disputa, conhecida desde o edital, e não uma exigência imposta depois do lance. E, mesmo assim, tem limitações.

Os dois entendimentos não convivem sem atrito. O Acórdão 2.907/2012 – Plenário, invocado no próprio voto de 2026, julgado sob a Lei nº 8.666/1993 num pregão de serviços de eventos, criticou o desconto linear por obrigar as licitantes a compor preços artificiais e o considerou admitido pela legislação apenas em licitações de itens homogêneos e sujeitos a controle de preços (art. 9º, § 1º, do Decreto nº 3.931/2001), condição rara numa planilha de obras (TCU. Acórdão 2907/2012. Plenário. Rel. Min. José Múcio Monteiro. Sessão de 24/10/2012).

O maior desconto linear em obras tem apoio no Acórdão 1.354/2025 e no manual de licitações do TCU, mas não está imune a questionamento. O TCU vê no percentual uniforme uma proteção contra o jogo de planilha, mas a rigidez cobra seu preço na execução: a planilha pode nascer com itens abaixo do custo, compensados por outros acima dele, e, quando a variação de custos se concentra em itens isolados, o desconto uniforme dificulta os aditivos e o reequilíbrio.

O Que Deve ser Considerado Por Empresas Licitantes

A decisão oferece fundamento direto para quem disputa licitações de obras, mas também tem limites que precisam ser considerados:

• Ler o critério de julgamento. Antes de impugnar, verificar se o edital é de menor preço ou de maior desconto. No menor preço, exigir desconto linear após o lance é ilegal; no maior desconto com percentual linear sobre a planilha, a impugnação perde força e deve ser avaliada caso a caso, conforme a realidade dos serviços demandados e se a característica deles é homogênea ou não.
• Impugnar a cláusula. Editais de obras julgados por menor preço que exijam desconto linear sobre todos os itens podem ser impugnados com base nos arts. 5º e 59, § 3º, da Lei nº 14.133/2021 e no Acórdão 2788/2026. A impugnação é o momento mais eficiente: depois da sessão, a discussão passa a ser recurso contra desclassificação já consumada.
• Recorrer da desclassificação. A licitante desclassificada por não aplicar o desconto proporcional tem fundamento para recurso e, havendo recursos federais, para representação ao TCU, em vista do interesse público envolvido na correção (art. 170, § 4º, da Lei nº 14.133/2021).
• Precificar com coerência. A decisão não libera os preços unitários. Os itens relevantes continuam sujeitos ao critério de aceitabilidade do edital e à análise de sobrepreço, e o desconto global será preservado nos aditivos (art. 128). A planilha final deve refletir a estrutura de custos real da empresa e ser defensável item a item.
• Verificar o critério de aceitabilidade. O edital deve indicar se o critério do art. 59 incide sobre o preço global ou também sobre os preços unitários (TCU. Acórdão 2190/2024. Plenário. Rel. Min. Augusto Nardes. Sessão de 16/10/2024). Na omissão, convém pedir esclarecimento.

Conclusão

O Acórdão 2788/2026 traz uma boa notícia e um alerta. A boa notícia é que o TCU reafirmou, já sob a Lei nº 14.133/2021, que o desconto linear não pode ser imposto às propostas de obras julgadas por menor preço.

O alerta é que a decisão não transforma a planilha em peça livre. A Administração continua a controlar os preços unitários relevantes, e a empresa que distribuir o desconto sem coerência pode ter itens questionados por sobrepreço ou inexequibilidade.

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