No Acórdão 2046/2026-Plenário, o TCU afastou a leitura de que a troca de consorciada só é possível após a assinatura do contrato, mas deixou claro que a medida é excepcional e não serve para corrigir falhas de habilitação.

A participação em consórcio deixou de ser exceção nas licitações públicas. Com a Lei nº 14.133/2021, a associação de empresas passou a ser a regra (art. 15), e eventual vedação precisa constar do edital e ser justificada no processo. Em contratações de grande vulto, sobretudo obras de infraestrutura, o consórcio é muitas vezes a única forma de reunir acervo técnico, equipamentos e capacidade financeira compatíveis com o objeto.

Essa composição, porém, costuma ser fechada semanas antes da entrega das propostas, por meio de um termo de compromisso. E, entre a assinatura desse compromisso e o encerramento da licitação, fatos novos podem atingir uma das consorciadas.

Surge, então, a pergunta enfrentada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no Acórdão 2046/2026-Plenário: é possível substituir uma consorciada ainda durante a licitação, antes da assinatura do contrato?

A resposta foi positiva, mas com condicionantes que merecem leitura atenta.

1. O caso e o que decidiu o TCU

O caso envolveu a Concorrência Eletrônica 90500/2025 da Superintendência Regional do Dnit em Sergipe: uma contratação integrada para elaboração dos projetos e execução das obras de restauração, duplicação e implantação de variantes na BR-101/SE (Lote 5.2), com valor estimado de aproximadamente R$ 339 milhões.

O consórcio autor da menor proposta tinha, entre suas quatro integrantes, uma empresa com 9% de participação que, pouco antes da data de entrega das propostas, havia se sagrado vencedora de outra licitação do próprio Dnit, destinada à análise dos projetos e à supervisão das obras do mesmo empreendimento. O Dnit reconheceu o impedimento (art. 14, IV, da Lei nº 14.133/2021 e edital) e desclassificou o consórcio.

Em recurso, o consórcio pediu, subsidiariamente, autorização para substituir a empresa impedida. A agente de contratação, amparada em parecer da Procuradoria Federal junto ao Dnit, acolheu o pedido e exigiu da substituta qualificação técnica e econômico-financeira equivalente. Examinada a documentação, o consórcio foi habilitado com a mesma proposta.

A segunda colocada levou o caso ao TCU. A unidade técnica chegou a propor a suspensão cautelar do certame, por entender que o impedimento havia contaminado a própria formação do consórcio e da proposta. O Plenário, porém, por unanimidade e sob a relatoria do Ministro Jorge Oliveira, julgou a representação improcedente e validou a solução adotada pelo Dnit.

2. Substituição excepcional

Sob a Lei nº 8.666/1993, não havia regra sobre a alteração da composição de consórcio, nem mesmo durante a execução do contrato. Ainda assim, o TCU passou a admiti-la na fase contratual, em homenagem ao interesse público e à continuidade do contrato, desde que mantidos os requisitos de habilitação da licitação original e sem prejuízo à execução do objeto.

A Lei nº 14.133/2021 positivou a hipótese no art. 15, § 5º: a substituição de consorciado deve ser expressamente autorizada pelo contratante e condicionada à comprovação de que a nova empresa possui, no mínimo, os mesmos quantitativos para efeito de habilitação técnica e os mesmos valores para efeito de qualificação econômico-financeira apresentados pela substituída.

A redação do dispositivo, que menciona o “órgão ou entidade contratante” e o “processo licitatório que originou o contrato”, vinha sendo lida como restrita à fase de execução.

O Acórdão 2046/2026 ajusta essa leitura de forma coerente e sensata à leitura menos formalista e mais competitiva que se faz dos certames atualmente.

Para o relator, o dispositivo foi redigido tendo em vista a situação mais provável (a substituição após a assinatura do contrato), mas não contém comando que proíba a alteração em momento anterior. Reforça o argumento o fato de que, durante a licitação, o consórcio ainda não existe formalmente: há apenas um compromisso de constituição, e o registro só é exigido do vencedor, antes da celebração do contrato (art. 15, § 3º).

Em síntese: o art. 15, § 5º, assegura de forma inequívoca a substituição na execução, mas não a exclui durante o certame.

3. Requisitos para a substituição durante a licitação

Os requisitos que o TCU considerou determinantes para a substituição são:

• Autorização expressa da Administração. A substituição não é direito automático do consórcio: depende de pedido motivado e de decisão administrativa que a admita.
• Qualificação da substituta no mínimo equivalente. A nova empresa deve demonstrar os mesmos quantitativos técnicos e os mesmos valores econômico-financeiros apresentados pela substituída. No caso, o consórcio só foi habilitado depois de apresentados e examinados os documentos da substituta.
• Finalidade restrita. A substituição serve para afastar impedimento jurídico conhecido supervenientemente, e não para corrigir deficiência de capacidade.
• Proposta intangível. Preço, solução técnica e demais elementos substanciais da proposta devem permanecer inalterados. No caso, a troca não permitiu ao consórcio modificar o preço, introduzir nova solução técnica ou suprir deficiência de habilitação.
• Ausência de comportamento oportunista. A empresa impedida só teve sua proposta aceita na licitação de supervisão no início de março de 2026, e o resultado foi divulgado apenas cinco dias antes da data-limite para entrega das propostas da obra. Em uma contratação integrada, cujo edital exige prazo mínimo de sessenta dias úteis (art. 55, II, “c”), o consórcio e a proposta já estavam estruturados. Para o TCU, oportunismo pressupõe conhecer previamente a circunstância e, a partir dela, estruturar deliberadamente a conduta, o que não ocorreu no caso.
• Ponderação do interesse público. Pesaram a participação reduzida da empresa substituída (9%, a menor entre as quatro consorciadas) e o fato de que a exclusão do consórcio levaria, provavelmente, à contratação da segunda colocada por cerca de R$ 11,9 milhões a mais. O Tribunal invocou o art. 20 da LINDB e os princípios da proporcionalidade, da competitividade, da economicidade e da seleção da proposta mais vantajosa.

4. Os limites: o que a substituição não pode fazer

O ponto mais relevante do julgado talvez seja a delimitação negativa. O TCU foi enfático ao afirmar que a substituição não pode, em qualquer hipótese, ser utilizada para trocar empresa cuja incapacidade técnica, operacional ou econômico-financeira tenha sido constatada no próprio certame.

O fundamento é o art. 64 da Lei nº 14.133/2021. Assim como a diligência na habilitação pode complementar informações sobre fatos preexistentes e sanar falhas que não alterem a substância dos documentos, mas não criar condição de habilitação superveniente, a substituição de consorciada não pode servir para que o consórcio adquira depois o requisito que não possuía no momento oportuno.

O Tribunal também reconheceu como pertinente a preocupação com a formação de precedente indesejado: a substituição não deve ser usada como mecanismo para contornar impedimentos passíveis de prévio conhecimento.

5. Como se preparar

O Acórdão 2046/2026 amplia a margem de manobra dos consórcios, mas a submete a um exame caso a caso. Para empresas que disputam contratos públicos em consórcio, algumas cautelas se impõem:

• Auditar impedimentos antes de assinar o compromisso de consórcio, com atenção às hipóteses do art. 14 da Lei nº 14.133/2021 e à participação das consorciadas em licitações e contratos correlatos ao mesmo empreendimento (projeto, supervisão, gerenciamento, apoio à fiscalização), inclusive certames ainda em andamento.
• Evitar a concentração dos requisitos de habilitação em uma única consorciada, distribuindo atestados, declarações de disponibilidade de equipamentos e capacidade econômico-financeira, de modo que a eventual saída de uma empresa não altere a estrutura técnica e de custos da proposta.
• Prever regras de substituição no termo de compromisso, com obrigações da consorciada que se retira (cooperação, confidencialidade, responsabilidade por prejuízos) e critérios para a indicação da substituta.
• Documentar a cronologia dos fatos que geraram o impedimento, pois a boa-fé e a ausência de oportunismo foram determinantes no caso analisado.
• Formular o pedido de substituição de forma tempestiva e motivada, se necessário como pedido subsidiário no próprio recurso contra a desclassificação ou a inabilitação, instruído com a documentação da substituta e com a demonstração objetiva de que preço, solução técnica e elementos substanciais da proposta permanecem inalterados.

Para os concorrentes, o caminho inverso também está traçado: a impugnação deve se concentrar em demonstrar que a substituição supre deficiência originária, altera a substância da proposta ou decorre de impedimento que poderia ter sido conhecido previamente.

Conclusão

O Acórdão 2046/2026 representa uma inflexão relevante. A substituição de consorciada deixa de ser vista como possibilidade restrita à execução do contrato e passa a ser admitida, em caráter excepcional, também durante a licitação.

A abertura, porém, é estreita: vale para afastar impedimento jurídico superveniente, conhecido sem tempo hábil para reorganização, com substituta de qualificação equivalente e proposta intacta. Não vale para corrigir falhas de habilitação nem para acomodar impedimentos que o consórcio poderia ter identificado antes.

Para a empresa, a lição é a de que a composição do consórcio deve ser tratada como parte da estratégia de participação na licitação, e não como etapa meramente documental. Um compromisso bem estruturado, com diligência prévia sobre impedimentos e distribuição equilibrada dos requisitos de habilitação, é o que permitirá, se necessário, recorrer à substituição sem colocar em risco a proposta mais vantajosa.

SMP Advogados – Rafael Moura