A Lei nº 14.133/2021 não reproduziu a antiga vedação expressa de aditivos acima de 25%, e parte da doutrina passou a sustentar que alterações por acordo entre as partes estariam liberadas de qualquer teto. No Acórdão 1753/2026 – Plenário, o TCU rejeitou essa leitura: os limites legais valem para todas as alterações contratuais, e sua extrapolação só é admitida em hipóteses excepcionais e rigorosamente demonstradas.

Desde a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021, instalou-se uma dúvida: a nova lei teria abolido o limite percentual para aditivos contratuais celebrados por acordo entre as partes?

A dúvida tinha origem concreta. A Lei nº 8.666/1993 continha regra expressa (art. 65, § 2º) proibindo que qualquer acréscimo ou supressão excedesse os limites de 25% (ou 50%, para acréscimos em reforma de edifício ou equipamento).

A Lei nº 14.133/2021 fixou os mesmos percentuais para as alterações unilaterais (art. 125), mas não repetiu a vedação expressa para as alterações consensuais do art. 124, inciso II.

Do silêncio da nova lei, extraiu-se a tese de que, havendo acordo entre Administração e contratado, o valor do contrato poderia ser majorado sem teto.

Foi esse o pano de fundo da consulta que deu origem ao Acórdão 1753/2026 – Plenário.

1. O que decidiu o TCU no Acórdão 1753/2026

O Tribunal firmou, em resposta à consulta, que tanto as alterações contratuais quantitativas (que modificam a dimensão do objeto) quanto as qualitativas (que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão), sejam elas unilaterais ou consensuais, devem sujeitar-se aos limites preestabelecidos no art. 125 da Lei nº 14.133/2021, observados ainda os princípios do art. 5º, a proibição de transfiguração do objeto (art. 126) e a manutenção do desconto originalmente ofertado pelo contratado (art. 128).

Ou seja, os tetos de 25% e 50% não são regra exclusiva das alterações impostas unilateralmente pela Administração. Eles funcionam como baliza geral de qualquer modificação do contrato administrativo, ainda que ambas as partes estejam de acordo com o acréscimo.

Como consequência, o Tribunal assentou que as diretrizes do subitem 9.1.3 do Acórdão 84/2020, embora fundamentadas na antiga Lei nº 8.666/1993, permanecem aplicáveis aos contratos firmados sob a Lei nº 14.133/2021.

2. Por que o silêncio da lei não significa liberação

O raciocínio do acórdão apoia-se em três fundamentos que merecem registro, porque tendem a orientar a leitura de outros pontos controversos da nova lei.

O primeiro é o princípio da legalidade estrita. Enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe, o administrador público somente pode fazer aquilo que a lei autoriza. Se o legislador não previu, entre as hipóteses de alteração do art. 124, a possibilidade de acréscimos consensuais acima dos limites do art. 125, a ausência de previsão não pode ser lida como autorização tácita, e sim interpretada de forma restrita e excepcional.

O segundo é a função sistêmica dos limites de alteração. Para o Tribunal, os tetos legais protegem as duas partes: o limite de supressões resguarda o particular contra reduções drásticas impostas pela cláusula exorbitante; o limite de acréscimos protege a Administração contra as pressões pelo aumento do valor contratado e preserva o controle financeiro-orçamentário. Além disso, os limites são um mecanismo de indução ao planejamento: sem uma “trava” às modificações, desestimula-se a elaboração de projetos básicos consistentes, pois bastaria o acordo das partes para extrapolar indefinidamente o valor do objeto.

O terceiro é de ordem hermenêutica. O acórdão rejeita a técnica de interpretar a Lei nº 14.133/2021 “à luz” do que constava na Lei nº 8.666/1993, integralmente revogada. A não reprodução do § 2º do art. 65 da lei antiga não é um sinal deliberado de liberação; a nova lei instituiu um arcabouço próprio, que deve ser harmonizado com suas próprias disposições e princípios. E o próprio sistema da nova lei revela o conservadorismo do legislador em matéria de expansão contratual.

3. Quando é possível ultrapassar os limites

A vedação, contudo, não é absoluta. O Tribunal admitiu que, excepcionalmente, nas alterações contratuais consensuais, a Administração ultrapasse os limites do art. 125, desde que a modificação seja necessária à completa execução do objeto original do contrato e se demonstre, por escrito e de forma inequívoca, sua viabilidade em três dimensões:

• Técnica: o contratado mantém as condições e garantias de sua proposta e detém capacidade técnica e econômico-financeira para a execução ampliada.
• Econômica: a continuidade do contrato é menos onerosa do que os encargos da rescisão, somados aos custos de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância no período intermediário.
• Social: a alteração visa antecipar os benefícios e o usufruto do objeto contratado.

Os três requisitos são cumulativos e devem estar comprovados nos autos.

A extrapolação dos limites deixa de ser questão de conveniência negocial e passa a exigir motivação robusta, formalizada no processo, apta a resistir ao escrutínio dos órgãos de controle. Não atendidos todos os requisitos, impõe-se a realização de nova licitação.

4. O regime dos contratos de supervisão e gerenciamento

Como a consulta nasceu no contexto dos contratos de supervisão de obras, o acórdão dedicou atenção específica a essa figura, cujas definições têm grande relevância prática para empresas de consultoria e engenharia consultiva.

Primeiro, quanto à natureza: o Tribunal afastou a tese do contrato “híbrido”, classificação que não existe na lei, e assentou que os contratos de supervisão e gerenciamento têm, como regra, natureza de serviços não contínuos (por escopo), pois se vinculam à duração de um contrato principal determinado e não à manutenção permanente da atividade administrativa.

Segundo, quanto aos limites: o aditamento de contratos de supervisão além de 25% afronta o art. 125 da Lei nº 14.133/2021 ainda que o aumento decorra da prorrogação do prazo da obra supervisionada, devendo a Administração adotar medidas tempestivas para realizar nova contratação, ressalvada a inequívoca e justificada comprovação de desvantajosidade dessa medida.

Terceiro, quanto ao art. 124, § 2º, da nova lei (reequilíbrio em contratações de obras e serviços de engenharia obstadas por desapropriação, desocupação, servidão administrativa ou licenciamento ambiental): sua aplicação aos contratos de supervisão é possível, mas somente quando demonstrado, cumulativamente, que (i) a supervisora não concorreu, direta ou indiretamente, para o atraso; (ii) permaneceu efetivamente mobilizada e à disposição da Administração, comprovada a impossibilidade de desmobilização, ainda que parcial; (iii) os custos pleiteados correspondem a despesas efetivamente suportadas e documentadas; e (iv) o modelo de remuneração não esteja vinculado à entrega de produtos ou resultados.

Por fim, o Tribunal recomendou, como boa prática, a inclusão de cláusula que preveja a redução ou supressão da remuneração da supervisora nos casos de desaceleração ou paralisação das obras, preservando o equilíbrio econômico-financeiro em ambos os sentidos.

Conclusão

O Acórdão 1753/2026 do TCU desfaz uma expectativa que vinha se formando desde 2021: a de que a Lei nº 14.133/2021 teria inaugurado um regime de liberdade para aditivos consensuais. O Tribunal respondeu que não: os limites de 25% e 50% permanecem como regra geral para todas as alterações contratuais, quantitativas ou qualitativas, unilaterais ou consensuais, e sua superação só é admitida em caráter excepcional, mediante demonstração escrita e inequívoca de viabilidade técnica, econômica e social.

SMP Advogados

Rafael Moura